NADCHODZĄCE WYDARZENIA
Wydawnictwo OIKOS
Strona główna Prawo - Wstęp do lasu w czasie epidemii
Aktualności
Las Polski - Prawo - Wstęp do lasu w czasie epidemii

Jakiś czas temu przedstawiłem Czytelnikom „Lasu Polskiego” prawne uwarunkowania zakazu wstępu do lasu. Życie bywa nieprzewidywalne, a jednocześnie inspirujące dla praktyki i nauki prawa. Zakaz wstępu do lasu znowu stał się ważny społecznie i prawnie. Jednak w innym kontekście i na odmiennych podstawach niż wynika to z przepisów ustawy o lasach kreujących instytucję stałego oraz okresowego ograniczenia dostępu do lasu. W związku z ostatnimi aktami zabraniającymi ludziom wstępu do lasów chciałbym przedstawić prawny obraz tej sytuacji.


Pokaż/ukryj skróconą treść
Fot. www.stock.adobe.com

Las stanowi element środowiska przyrodniczego. Korzystanie z zasobów środowiska jest niezbędne dla codziennej egzystencji człowieka, aczkolwiek w różnym stopniu i na rozmaitych podstawach prawnych. Obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie proklamuje prawa obywateli do korzystania z wartości środowiska. Jest w tym względnie odmienna od Konstytucji PRL-u w brzmieniu wprowadzonym w 1976 r., która w art. 71 stanowiła o prawie obywateli do korzystania z wartości środowiska naturalnego. Co więcej, socjalistyczna ustawa zasadnicza w art. 12 wskazywała lasy państwowe jako elementy mienia ogólnonarodowego podlegające szczególnej opiece i trosce państwa oraz wszystkich obywateli. W aktualnej polskiej Konstytucji brak przepisów o prawie do środowiska, prawie do zasobów środowiska czy odniesień do lasów – jako elementów tego środowiska.

Prawo obywatela wstępu do lasu

Prawo ludności dostępu do lasu Skarbu Państwa wynika z ustawodawstwa zwykłego, a zwłaszcza z art. 26 ustawy o lasach: lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności. Ograniczenia tego prawa przybierają prawną postać stałego bądź okresowego zakazu wstępu do lasu. Stały zakaz dotyczy upraw leśnych do 4 m wysokości, powierzchni doświadczalnych i drzewostanów nasiennych, ostoi zwierząt, źródlisk rzek i potoków oraz obszarów zagrożonych erozją. Okresowy zakaz wstępu do lasu wprowadza się, gdy nastąpiło zniszczenie albo znaczne uszkodzenie drzewostanów lub degradacja runa leśnego, występuje duże zagrożenie pożarowe, wykonywane są zabiegi gospodarcze związane z ochroną, hodowlą lub pozyskaniem drewna. Okresowy zakaz wstępu do lasu wprowadza właściwy miejscowo nadleśniczy, również w przypadku stałego zakazu wstępu do lasu obowiązek ustawienia odpowiednich znaków ciąży na nadleśniczym. Tzw. prywatny właściciel lasu może po prostu zakazać wstępu do swojego lasu, stosując odpowiednią tablicę i nie musi podawać żadnego uzasadnienia.

Skorzystanie z prawa dostępu do lasu warunkuje prawo korzystania z jego zasobów, np. poprzez zbiór płodów runa leśnego na własne potrzeby (art. 27 usta-wy o lasach) czy rekreacja w postaci biwakowania w miejscach wyznaczonych przez nadleśniczego. Zakazy, o których mowa w art. 30 ustawy o lasach, dotyczą zachowań, które podjąć może ten, kto już w lesie przebywa.

Reasumując, ograniczenie ustawowego prawa dostępu do lasu, w świetle ustawy o lasach, przybiera prawą formę zakazu wstępu do lasu. Zakaz wprowadza właściwy miejscowo nadleśniczy, w przypadku zajścia wskazanych w ustawie o lasach i przywołanych wyżej okoliczności. Kompetencje Dyrektora Generalnego LP o charakterze kierowniczym, koordynacyjnym czy inicjującym, jak też kompetencje regionalnego Dyrektora LP z zakresu koordynowania czy nadzoru nad nadleśniczymi pozwalają wprawdzie „namawiać” nadleśniczego do wprowadzenia zakazu wstępu do lasu, jednak muszą być spełnione ustawowe przesłanki tego zakazu, a ponadto jego wprowadzenie pozostaje kompetencją nadleśniczego jako podmiotu prowadzącego samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie oraz odpowiedzialnego za stan lasu (art. 35 ustawy o lasach).

Konstytucyjne kompetencje władz w zakresie ograniczania praw obywateli

Jak już wspomniałem, prawo dostępu do lasu nie jest prawem gwarantowanym Konstytucją. Nie ma więc wątpliwości, że może ono być ograniczone. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji głosi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Skoro nawet prawo konstytucyjne, jak np. prawo do własności, może doznać ograniczeń, to tym bardziej dopuszczalne jest ograniczenie prawa wynikającego z ustawy zwykłej. Przyczyny mogą być rozmaite, podyktowane sytuacją faktyczną związaną z realizacją określonych zadań państwa. Aktualną ilustracją będzie art. 68 ust. 4 Konstytucji, wg którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Nie ma więc żadnych wątpliwości prawnych, że Konstytucja nie zakazuje ograniczenia prawa dostępu do lasu.

Charakterystyczną sytuacją dla wprowadzenia ograniczeń wolności oraz prawa człowieka i obywatela jest wprowadzenie któregoś ze stanów nadzwyczajnych: stanu wojennego, stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej. Ustawa zwykła określa zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone w czasie stanu nadzwyczajnego prawa i wolności. Stan wyjątkowy wprowadza Prezydent RP, na wniosek Rady Ministrów, na całym lub części terytorium, w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego (art. 230 Konstytucji). Z kolei stan klęski żywiołowej wprowadza Rada Ministrów, w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej. Instytucję stanu wyjątkowego precyzuje Ustawa z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, zaś instytucję stanu klęski żywiołowej Ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. W świetle przepisów Konstytucji nie można odmówić ustawie zwykłej, regulującej któryś ze stanów nadzwyczajnych, ograniczenia prawa dostępu do lasu, bowiem ustawa zasadnicza wyraźnie wskazuje, które prawa i wolności nie mogą doznać ograniczenia podczas stanu wyjątkowego.

Dostęp do lasu w stanie nadzwyczajnym

Epidemia może powodować zagrożenie obywateli lub bezpieczeństwa publicznego, tym samym spełniona jest przesłanka z art. 2 ustawy o stanie wyjątkowym dopuszczająca jego wprowadzenie. Rada Ministrów, w skierowanym do Prezydenta RP wniosku, wskazuje rodzaje ograniczeń praw i wolności, odpowiednie do stopnia i rodzaju zagrożenia. Takim ograniczeniem jest np. wymieniony w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o stanie wyjątkowym zakaz przebywania

w ustalonym czasie w określonych miejscach, obiektach czy obszarach. Kto się do tego nie dostosuje, podlega karze aresztu albo grzywny (art. 23 ustawy o stanie wyjątkowym). Wydaje się jasne, że na takiej podstawie prawnej można zakazać dostępu do lasu w czasie stanu wyjątkowego, a za naruszenie tego zakazu wymierzyć należytą karę.

Z kolei zgodnie z art. 2 w związku z art. 3 ustawy o stanie klęski żywiołowej choroba zakaźna ludzi mieści się w pojęciu katastrofy naturalnej, co spełnia ustawowy warunek dla wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (zarządza się go dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej). Ograniczenia praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej mogą polegać np. na zakazie przebywania w określonych miejscach, obiektach, obszarach czy zakazie określonego sposobu przemieszczania się (art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej) i mają być wymienione w stosownym rozporządzeniu Rady Ministrów. Osoba nierespektująca wprowadzonego zakazu przebywania w określonym miejscu naraża się na odpowiedzialność karną (kara aresztu albo grzywny, art. 27 ust. 1).

Podsumowując, zarówno w stanie klęski żywiołowej, jak i podczas stanu wyjątkowego, ustawodawca przewidział odpowiednie instrumenty prawne wyłączenia dostępu do lasu dla ludności.

Dostęp do lasu w świetle regulacji prawnych związanych z epidemią Covid 19

Ramy prawne dla zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych wyznacza Ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi. Określa ona m.in. zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych w celu unieszkodliwiania źródeł zakażenia czy przecięcia dróg szerzenia się epidemii, obowiązki w tym zakresie osób przebywających na terytorium RP. Ustawa daje kompetencję wskazanym organom do wydawania aktów prawnych pozwalających na walkę z epidemią. W szczególności, na potrzeby niniejszego tekstu, warto wskazać na art. 46 ust. 2 i 4 udzielający ministrowi właściwemu do spraw zdrowia upoważnienia do wydania rozporządzenia wprowadzającego stan epidemii, w którym to akcie minister może w szczególności ustanowić czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się. Przywołam także art. 46a dotyczący sytuacji, w której stan epidemii przekracza możliwości administracji lokalnej; wtedy Rada Ministrów może wydać rozporządzenie, wskazując zagrożony obszar i ustanawiając np. czasowe ograniczenie korzystania z terenów (art. 46b pkt 8), zakaz przebywania w określonych miejscach, obiektach, obszarach (art. 46b pkt 10).

Widać zatem, że minister zdrowia zakazać wstępu do lasu nie może, bo ustawa nie daje mu takiej kompetencji; jednak w rozporządzeniu Rady Ministrów taki zakaz może być wprowadzony. Sprawdźmy, w jaki sposób Rada Ministrów skorzystała z tej kompetencji – a dotychczas (wg stanu na 13 kwietnia 2020 r.) zrobiła to dwukrotnie: najpierw w drodze rozporządzenia z 31 marca 2020 r., a następnie w drodze rozporządzenia z 10 kwietnia 2020 r., które zastąpiło poprzedni akt.

Fot. Urszula Zubert-Bereza

Zakaz wstępu do lasu do 10 kwietnia 2020 roku

Rada Ministrów 31 marca 2020 r. wydała Rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jako podstawę prawną powołała wskazane wyżej przepisy art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Już 1 kwietnia 2020 r. rozporządzenie zostało znowelizowane, jednak w zakresie nieistotnym z punktu widzenia przedmiotu niniejszego tekstu. Istotne z naszej perspektywy jest: 1) wprowadzenie w § 5 zakazu przemieszczania się osób (z wyjątkami, z tym zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego), 2) wprowadzenie w § 17 zakazu korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż. Czy w ogóle jest to podstawa prawna dla ograniczenia czy zakazania wstępu do lasu?

Wnioski są tak jasne, że szkoda poświęcać im wiele miejsca. Zaznaczę tylko, że las w znaczeniu prawnym to zupełnie co innego niż teren zieleni (a więc zakaz lasu nie dotyczy). Ponadto Rada Ministrów ma kompetencję ustawową do ograniczenia korzystania z danego terenu czy zakazania przebywania na określonych obszarach – i pod takie pojęcie las można podciągnąć. Jednak Rada Ministrów takiej regulacji w akcie z 31 marca 2020 r. nie wprowadziła. Tym samym w okresie od 31 marca 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r. mieliśmy do czynienia z „urojonym” czy wyimaginowanym zakazem wstępu do lasu; w sferze prawnej zakaz taki nie istniał. Rada Ministrów z pewnością chciała wprowadzić zakaz wstępu do lasu, jednak zrobiła to tak nieudolnie, że zmusiła organy administracji leśnej do zupełnie karkołomnych i nieudolnych prób dostosowania się do wypowiedzi, w tym medialnych, członków rządu. Wyglądało to tak, że na stronie internetowej Lasów Państwowych (dostęp z 8 kwietnia, http://www.lasy.gov.pl/pl/informacje/aktualnosci/komunikat) czytamy, że Lasy Państwowe wprowadzają tymczasowy zakaz wstępu do lasu. Podstawą ma być art. 11 ust. 2 i 7 Ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z Covid-19 w związku z § 17 ust. 1 wskazanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca – na tej podstawie dyrektor generalny LP polecił wprowadzić okresowy zakaz wstępu. Art. 11 ust 2 przywołanej ustawy stanowi, że prezes Rady Ministrów może, w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, wydawać polecenia obowiązujące inne niż np. organy administracji rządowej czy samorządowej, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców. Polecenia są wydawane w drodze decyzji administracyjnej i nie wymagają uzasadnienia.

Co oczywiste, w świetle wskazanego przepisu, polecenia Prezesa Rady Ministrów wiążą szefa PGL Lasy Państwowe. Nie obligują wszakże obywateli, są wy-łącznie aktami kierownictwa wewnętrznego, i nie mogą stanowić podstawy prawnej dla powszechnie obowiązującego prawa. Tego rodzaju poleceniem Prezes Rady Ministrów nie może wymagać realizacji czynności, dla których brak podstaw prawnych, zaś dyrektor generalny LP, na podstawie takiego polecenia, nie może wydawać aktów niemających podstawy prawnej. Ustawa o lasach wyraźnie stanowi o tym, kiedy można wprowadzić okresowy zakaz wstępu do lasu i żadna z przesłanek nie została spełniona.

Zakaz wstępu do lasu od 10 kwietnia 2020 roku

10 kwietnia 2020 r. ukazało się kolejne Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Znalazł się w nim, w § 16 ust. 1 pkt 2, przepis o następującej treści: do dnia 19 kwietnia zakazuje się korzystania z pełniących funkcje publiczne terenów leśnych, w szczególności: parkingów leśnych, miejsc postoju pojazdów, miejsc edukacji leśnej, miejsc małej infrastruktury leśnej i miejsc biwakowania.

Brak wątpliwości, że Rada Ministrów chciała normatywnie „urealnić” zakaz, który dotychczas był, nazwijmy rzecz po imieniu, jedynie wydmuszką i problemem dla organów i instytucji, które miałyby go egzekwować. Czy to się udało? Jako advocatus diaboli działający na rzecz jasności, precyzji przepisów prawnych, i po prostu w interesie porządnego prawa oraz ochrony obywatela, chciałbym zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Czy teren leśny jest prawnym synonimem lasu? Las ma legalną definicję w Ustawie z 28 marca 1991 r. o lasach; w uproszczeniu jest to grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej. Może się zdarzyć, że lasem w znaczeniu prawnym będzie grunt, na którym w ogóle nie ma drzew. Przepisy ustawy o lasach, czy to wskazując, czego w lesie nie wolno, czy określając zasady trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, czy wreszcie regulując kwestie organizacyjne, konsekwentnie posługują się terminem „las”. Przepisy ustawy o lasach ani żadnego innego aktu prawnego z zakresu leśnictwa nie posługują się pojęciem terenu leśnego. W obrocie prawnym funkcjonuje natomiast termin „grunt leśny” – wywodzący się z Ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, definiowany jako: 1) grunt określony jako las (w świetle ustawy o lasach), 2) grunt zrekultywowany dla potrzeb gospodarki leśnej, 3) grunt pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Co do zasady można zatem założyć, że jeżeli przepis prawny zakazuje obywatelowi wstępu do lasu, czy wstępu na grunt leśny, to da się z pojęć ustawowych wyczytać, na jaki obszar nie należy wstępować. Jeśli jednak przepis stanowi o terenie leśnym, to jest to pojęcie nieznane dotychczasowemu ustawodawstwu z zakresu leśnictwa.

Spróbujmy poszukać wskazówek w dalszym brzmieniu przepisu, tam, gdzie prawodawca ukierunkowuje adresatów, podając przykłady. Gdy w języku prawnym używa się zwrotu „w szczególności”, oznacza to „na przykład”, „zwłaszcza” i tyczy się sytuacji, gdy ustawodawca chce podać pewne charakterystyczne dla danego pojęcia desygnaty.

W naszej sytuacji, wg § 16 rozporządzenia Rady Ministrów, są to parkingi leśne, miejsca: postoju pojazdów, edukacji leśnej, małej infrastruktury leśnej i biwakowania. Każdy z wymienionych punktów może znajdować się w lesie. Parking leśny z mocy prawa mieści się w definicji lasu. O miejscach edukacji leśnej i terenach małej infrastruktury leśnej ustawa o lasach bezpośrednio nie wspomina. Z kolei biwakowanie i tak jest co do zasady w lesie zabronione (art. 30 ust. 1 pkt 10 ustawy o lasach), z wyjątkiem miejsc wyznaczonych przez nadleśniczego. Krótko mówiąc, prawo-dawca w osobie Rady Ministrów użył pojęcia „teren leśny”, gdy tymczasem przepisy prawa leśnego posługują się terminem „las”, ewentualnie „grunt leśny”. Dla zobrazowania, co przez teren leśny należy rozumieć, użył zwrotów, które niewątpliwie z lasem jakoś są związane, ale trudno uznać, by stanowiły istotę czy esencję lasu w znaczeniu prawnym.

Druga rzecz, na którą warto zwrócić uwagę, sprowadza się do tego, że Rada Ministrów nie zakazała korzystania ze wszelkich terenów leśnych, ale z obszarów leśnych pełniących funkcje publiczne. Otwiera się zatem pole do interpretacji, co owe funkcje publiczne oznaczają. Przepisy prawne odpowiedzi nie formułują, ale – wprawdzie odnośnie miejsca publicznego – wskazówek dostarcza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Miejscem publicznym albo –mutadis mutandis – miejscem pełniącym funkcje publiczne jest takie, z którego może korzystać nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób (np. ulica, park, sklep, miejsce użyteczności publicznej).

W ślad za tymi ustaleniami powstaje pytanie: czy las pełni funkcje publiczne? Można argumentować, że tak, bowiem dostępny jest dla nieograniczonego kręgu niezidentyfikowanych podmiotów. Jednak nie taki problem chciałem w pierwszym rzędzie zasygnalizować. Obok lasów Skarbu Państwa funkcjonują lasy prywatne (ok. 20% powierzchni leśnej). Właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa może zakazać wstępu do niego, stosując oznaczenie w postaci tablicy z odpowiednim napisem. I tu pojawia się kolejne pytanie: czy i w jakim zakresie las prywatny pełni funkcje publiczne? Skoro właściciel go nie oznaczył, a w rezultacie dostęp do niego nie jest ograniczony, to tak. Jeżeli jednak właściciel ustawił odpowiednią tablicę zakazującą wstępu, to wtedy funkcje publiczne są wykluczone, bowiem dostęp do lasu jest zabroniony. Wyobraźmy sobie obywatela, który wstępuje do oznaczonego odpowiednią tablicą lasu prywatnego: narusza uprawnienia właścicielskie, ale nie łamie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, bo przecież zakazuje ono wstępu na tereny leśne pełniące funkcje publiczne, a – jak wskazano wcześniej – las prywatny odpowiednio oznaczony takowych nie spełnia.

Wniosek

Nie zbieram głosu w sprawie celowości wprowadzania zakazu wstępu do lasu w efekcie Covid-19. Patrząc na regulacje prawne, którymi usiłuje się ten cel zrealizować, zauważyć trzeba jednak niekompetencję i nieudolność. Ogromną w przypadku rozporządzenia z 31 marca. Nieco mniejszą w przypadku aktu Rady Ministrów z 10 kwietnia, budzącego niepotrzebne, duże wątpliwości prawne.

Adam Habuda
Autor jest doktorem habilitowanym nauk prawnych, profesorem w Instytucie Nauk Prawnych PAN, kieruje Zakładem Prawa Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Naukowo i praktycznie zajmuje się prawem ochrony środowiska, w tym prawem leśnym.

data modyfikacji: 2020-04-16 12:08:58
Las Polski - aktualny numer
Polecamy